1973-74 petrol krizleri ile sona eren tam istihdam dönemi dünya ekonomik konjonktüründe yeni bir dönemin başlangıcını oluşturmuştur. 1974’den sonra 1980’lerin ikinci yarısına kadar ki dönemde yaşanan stagflasyon, enflasyonun düşürülmesiyle işsizlik sorununa dönüşmüştür. 1980’li yıllarda başlayan ve 1990’lı yıllarda en yüksek düzeylerine ulaşan işsizlik sorunuyla mücadele son döneme damgasını vuran tartışmaların konusunu oluşturmaktadır.

1- 1990’lı yılların işsizlik ve istihdam sorununa genel bir bakış

Bugün yaşanmakta olan işsizliğin önemli bir nedeni emek arz ve emek talep koşullarının yapısal uyuşmazlığıdır. Yapısal uyuşmazlık nitelik bakımından farklı nedenlerle ortaya çıkabilir: Serbest piyasa ekonomilerinde her zaman bir miktar işgücünün istihdam dışında kaldığı görülmektedir. İlk işlerini aramakta olanlar ile yeniden iş arayanlar istihdam edilene kadar geçirdikleri sürede işsiz olacaklardır. İş arama süresi olarak tanımlanan bu işsizlik (friksiyonel işsizlik) iş ile iş arayanları eşleştirme sorunudur. İşgücü piyasasındaki bilgi yetersizliği, organizasyon sorunları, akışkanlık problemleri friksiyonel işsizliğin seviyesini belirlemektedir. Nerede ve hangi ücret düzeyinde ve hangi koşullarda boş işler vardır sorularına yanıt oluşturabilecek bilgilere ne kadar kolay ulaşılabiliyorsa friksiyonel işsizlik o kadar düşük olacak ama asla sıfır olmayacaktır fakat kısa süreli ve geçici bir durum olacaktır. Emek arz ve emek talebi arasındaki uyuşmazlığın uzun sürmesi halinde yapısal işsizlik baş göstermiş demektir. Endüstriyel, mesleki, demografik, doğal ve kurumsal yapı değişikliklerinin rol oynaması sonucunda ortaya çıkan yapısal işsizlik belli endüstrilerde, mesleklerde ve bölgelerde ortaya çıkabilir. Yapısal işsizliğe neden olan etkenlerin başında endüstriyel yapıdaki değişmeler gelmektedir: Bazı ürünlere olan talebin azalması veya ortadan kalkması; ileri teknolojinin üretim sürecine girmesiyle mesleki niteliklerin uyuşmaması işsizliğe neden olacaktır. Bu tür uyumsuzluklardan  niteliksiz işgücü daha fazla etkilenmektedir. Emeğin mobilitesinin düşük olmasından kaynaklanan uyumsuzluklar da işsizliğe neden olabilecektir. Nüfus yapısındaki değişiklilerden doğan yapısal uyuşmazlıklar da önemli bir faktördür: Nüfusun yaşlanması veya genç bir nüfusa sahip olmak uyum esnekliğini etkilemektedir.

İşsizlik konusunda 1990’lı yıllara damgasını vuran bir gelişme de emek piyasalarındaki “esneklik” tartışmasıdır. 1980’lerde canlanan tartışmalarda esneklik işsizliğe bir çözüm olarak sunulmuştur. Uluslararası rekabet gücünü arttırmak üzerine kurulu olan yeni ekonomik düzende esneklik, hızla değişen ekonomik koşulların karşısında firmaların uyum sürecini hızlandıran bir mekanizmadır. Bunun karşısında esnekliğin tehdit ettiği çalışanların hakları vardır. 1990’lı yıllarda iş güvencesinin nasıl sağlanacağı ve sosyal güvenlik sistemlerinin geleceği en çok tartışılan konular arasında yer almıştır. Ülkemizde de olduğu gibi birçok ülkede İş hukuku daha esnek bir yapıya kavuşturulmuş ve Sosyal Güvenlik alanında reformlar gerçekleştirilmiştir. 2000’li yıllar uygulamanın sonuçlarını gösterecektir. Esnek çalışmayı işsizliğin bir alternatifi olarak sunan yeni düzende, çalışma ilişkilerindeki barış açısından uzlaşmacı bir tutum sergilemek ve sosyal diyalog sürecini işletmek tek çözüm olarak gözükmektedir.

Yapısal sorunlar bir yandan  teknolojik ilerlemelerin, istihdam yaratmayan ekonomik büyümenin, küreselleşme veya rekabetin bir sonucu  olarak ortaya çıkmış; diğer yandan da yanlış politika uygulamalarının bir sonucu olmuştur. İşsizlikle mücadele konusunda çok etkili olunamaması istihdam konusundaki tartışmaları uzun bir süreden beri canlı tutmaktadır. Yeni istihdam olanaklarının yaratılması ancak makroekonomik politika uygulamalarıyla mümkündür. Ancak neo-liberalizm makroekonomik politikalara bazı sınırlamalar getirmektedir. Örneğin neo-liberal politika uygulamalarının en önemli parçasını oluşturan özelleştirmeler, kamunun ekonomiye müdahalesini en aza indirmekte ve kamunun istihdam yaratma işlevini sınırlandırmaktadır. Bu durumda hükümet politikalarıyla yapılacak tek şeyin özel girişimin yatırım yapmasını teşvik edecek politika uygulamaları olduğu gözükmektedir: Sonuçta makro ölçekli politikalardan mikro ölçekli politikalara geçiş yapılmıştır.

1990’lı yıllar büyümenin tek başına işsizlik sorununu çözmediği ve işsizliğin yapısal niteliğinin önemli boyutlar kazandığı ve işsizlikle mücadelede aktif işgücü piyasası politikalarının ön plana çıktığı yıllardır. İstihdam olanaklarını ve istihdam edilebilirliği arttırmak olarak tanımlanan aktif politika uygulamalarının içeriğinde esas olarak  ömür boyu eğitim ve formasyon programlarının uygulanması ve girişimciliğin özendirilmesi yer almaktadır. Emek piyasalarına esneklik kazandırmanın esas hedef olduğu aktif politika uygulamalarında çözülmesi gereken bir güvenlik sorunu bulunmaktadır. AB ise işsizliğin ve  emek piyasasındaki esnekliğin sosyal boyutunu ihmal etmemiş gözükmektedir.

1990’lı yıllardaki en önemli sorun olan işsizliğe, AB düzeyinde çözüm getirilmek üzere atılmış somut adımlar vardır. 1993’de yayınlanan Beyaz Kitapta istihdam alanında uyumlu bir Avrupa yaklaşımının geliştirilmesine temel oluşturacak ideolojik, politik ve analitik temeller belirlenmiştir. Beyaz Kitaptan esinlenilerek 1994’de Essen’de oluşturulan strateji insan kaynaklarının geliştirilmesi, üretken istihdama destek verilmesi, işgücü piyasası kurumlarının etkinliğinin arttırılması ve iyileştirilmesi, girişimciliğin teşvik edilmesi, genç ve uzun dönemli issizlerin ve kadınların işgücü piyasasına girişlerinin kolaylaştırılması kapsamındaki önlemler bütünü bugünkü Avrupa İstihdam Stratejisinin (AİS)  temellerini oluşturur niteliktedir.

2- Avrupa İstihdam Stratejisi nedir?

Avrupa İstihdam Stratejisi (AİS) Kasım 1997’de yapılan Luxembourg zirvesinde oluşturulmuştur. Sosyo-ekonomik durumdaki değişmelere yanıt olarak arka arkaya yapılan Avrupa Konseyleri toplantıları (Cardiff, Haziran 1998; Köln Haziran 1999; Lisbon Mart 2000; Stokholm, Ekim 2000; Barcelona, Mart 2002) AİS’nin temellerini belirleme ve diğer Birlik politikalarıyla bağların güçlendirilmesini sağlamıştır. Mart 2000’de yapılan Lisbon zirvesinde AIS gözden geçirilmiş ve sürdürülebilir büyüme, istihdamın niceliksel ve niteliksel iyileştirilmesi ve 2010’a kadar sosyal uyumun güçlendirilmesi konularında görüş birliği sağlanmıştır. Bu zirvede AB’nin, gelecek 10 yılda, daha rekabetçi ve dinamik bir bilgi ekonomisi haline gelmesi, tam istihdama yeniden ulaşması, istihdam oranını %70’e ve kadın istihdam oranını %60’a kadar arttırması gibi somut hedefler ortaya konmuştur. Mart 2001 yapılan Stockholm zirvesinde ise Lisbon zirvesinde belirlenen hedeflere iki yeni ara hedef ve bir yeni hedef eklenmiştir. Buna göre AB istihdam oranı 2005’e kadar %67’ye ve kadın istihdamı da %57’ye kadar yükseltilecektir ve yaşlı çalışanların istihdam oranı 2010’a kadar %50’ye ulaştırılacaktır.

AB Komisyonu AİS’nin üye devletler tarafından uygulanmasını da denetleyecek bir mekanizma  geliştirmiştir. AİS’ne göre (Komisyonun önerisi doğrultusunda) Konsey her yıl istihdam politikası önceliklerini belirleyecektir. Bunun sonucunda her üye devlet yıllık bir ulusal eylem planı hazırlayacak ve önceden tespit edilmiş ortak unsurların dikkate alındığını gösterecektir. Komisyon ve Konsey ulusal eylem planlarını inceleyerek bütünleştirilmiş bir rapor hazırlayarak gelecek yıla ilişkin yeni konuları belirleyecektir. Konsey Komisyonun teklif ile, ülkeye özel tavsiyelerde bulunabilecektir.

AIS, AB’ne üye devletlerin istihdam politikalarında önceliklerin belirlenmesini sağlayan bir araçtır. Kısaca AİS’nde amaç daha çok ve daha iyi işler yaratılmasıdır. AİS’nin  ana başlıkları şöyledir:

• Girişimciliği özendirmek:
• İş kurmayı kolaylaştırmak
• Risk sermayesini sağlamak
• Vergi kolaylıkları sağlamak
• İstihdam edilebilirliği arttırmak
• Uzun dönem ve genç işsizliği ile mücadele etmek
• Okuldan işe geçişi kolaylaştırmak
• Pasif önlemlerden aktif önlemlere geçmek
• Uyum kapasitesini güçlendirmek
• İş organizasyonunu modernize etmek
• İşletmenin uyum mekanizmasını güçlendirmek
• Şans eşitliğini sağlamak
• Kadın - erkek ayrımcılığını önlemek
• Çalışma ve aile yaşamını bağdaştırmak
• Faal yaşama uyumu kolaylaştırmak

3. AB ülkeleri ile karşılaştırmalı olarak Türkiye’de  işsizlik:

Nicel olarak ele alındığında Türkiye ve AB ülkelerindeki işsizlik sorunu aşağıdaki tabloda özetlenmektedir: AB ülkeleri dışında ABD, Kanada ve Japonya gibi ülkelerin de bu tabloda yer alması AB’deki işsizliğin de nerede olduğunu göstermektedir.
 
 

Türkiye’deki işsizlik sorunu 2000’li yıllarda artış göstermiş ve AB ortalamasının ancak birkaç puan üstündedir. Hatta işsizlik sorununa nicel olarak yaklaşıldığında İspanya ve Yunanistan’ın değişik dönemlerde Türkiye’ye göre daha yüksek bir işsizlik oranı ile karşı karşıya olduğu söylenebilir:
 

Hatta nicel karşılaştırmanın Orta ve Doğu Avrupa ülkeleriyle yapılmasıyla ulaşılan sonuç söz konusu ülkelerde Türkiye’ye  göre  çok yüksek bir işsizlik sorunun yaşanmakta olduğudur:
 
 

Ancak Türkiye’de işsizlik sorunu bir açık işsizlikten ibaret değildir. Açık işsizlik, eksik istihdam ile birlikte ele alınarak atıl işgücü oranı hesap edilmektedir: 2002 yılı itibariyle Türkiye’de eksik istihdam ^[1]  %5.4’dür. Böylece  atıl işgücü oranı ^[2]  %16.0’dır. Bu sonuç Türkiye’de işsizlik ve istihdam sorununun birlikte yaşandığını göstermektedir.

2002 yılı itibariyle:

• AB’de işgücüne katılım ortalama %69; Türkiye’de %49’dur.
• AB’de kadın istihdamı %55;  Türkiye’de  %25’dir.
• AB’de tarımın istihdamdaki payı %4 ; Türkiye’de  %34 ‘dür.
• AB’de hizmetlerin istihdamdaki payı %60-70 ;Türkiye’de %43’dür.
• AB’de toplam istihdam içinde ücretlilerin payı %83 ;Türkiye’de %49’dur.

• Nüfus artış hızı düşme eğiliminde olmakla birlikte artışın sürdüğü bir durum vardır. Bu yapıda Türkiye genç bir nüfusa sahiptir dolayısıyla emek piyasasında yeni ve yeniden  girenlerin sayısı oldukça yüksektir. Bu yapı dikkate alınarak işgücü piyasasında bilgilendirmenin tam olmasını sağlamak gerekmektedir. İş arama kurumlarının (kamu ve özel) etkin işlemelerini sağlayacak düzenlemelerin yapılması önem taşımaktadır. Yeni işe başlayacak olanların karşılaşabilecekleri sorunların başında iş tecrübesi gelecektir. Bu bakımdan staj olanaklarının arttırılması veya iş başında eğitim olanaklarının yaygınlaştırılması izlenecek başlıca politikalar olmalıdır.

•  Çalışanların eğitim düzeyi düşüktür. 2001 yılı itibariyle tarım dışında toplam işgücünün %65’i  lise altı bir seviyede eğitim almıştır. O halde eğitime özel önem veren politikalar geliştirmek isabetli olacaktır.

•  Tarım sektörü hala ağrılıklı bir paya sahiptir. 2001 yılı GSMH içinde tarımın payı %13’dür ve  15+yaş istihdamının %35’i tarım sektöründedir. (Gelişmiş ülkelerde bu oran ~%3 kadardır). Tarım sektöründe çalışanların %42’si kendi hesabına ve %53’ü ücretsiz aile işçisi statüsünde çalışmaktadır ve bunların %70’i kadın işgücünden oluşmaktadır. Bu yapı dikkate alınarak tarım sektörü için ayrı bir istihdam politikası uygulanması gereği açık bir biçimde ortadadır.

• Çalışmakta olduğu halde sosyal güvenlik kurumuna kayıtlı olmayan kayıt dışı  istihdamdakilerin  payı ~%50  tahmin edilmektedir. En çok kadınları etkileyen bu süreç enformel sektörün yaratılmasına neden olmaktadır. Türkiye’de istihdamı kayıt altına alacak politikalar uygulanması gerekmektedir: İstihdam vergilerini düşürmek gibi...

•  İstihdamda özel ilgi gerektiren gruplar vardır: Kadın, çocuk, özürlüler ve gençler. Bu grupların her biri için geliştirilmesi gereken politikalar vardır. Kadın ve çocuk istihdamı özellikle enformel sektörü beslemektedir. Özürlülerin karşılaşabilecekleri her türlü engelin kaldırılması gerekmektedir. Genç nüfusa sahip bir ülke olarak gençlerin istihdam koşullarını kolaylaştırmak ve iyileştirmek başlıca politikalar olmalıdır.

•  Kentsel yerlerde istihdamın %61.7’si ücret-maaş statüsünde ve bunların %36.8’i kamuda istihdam edilmektedir. İstihdamın %15’inin işvereni devlettir. Özelleştirmeler kamunun küçülmesi istihdam yaratma görevini önemli ölçüde özel sektöre aktarmaktadır. Bu durum istihdam politikalarında dikkate alınarak özel yatırımın teşvik edilmesi gereklidir. Bu çerçevede KOBI’lerin desteklenmesi, girişimciliğin özendirilmesi gibi politika uygulamaları etkili olmaktadır.

AB’ye uyum sürecinde öncelikli konulardan birini işsizlikle mücadele oluşturmaktadır. Türkiye’nin karşı karşıya bulunduğu işsizlik sorununun çözümü için açılımlar sağlayacak olan AİS bir ulusal istihdam planının oluşturulmasında temel teşkil etmektedir ve bu konu 2003 Katılım ortaklığı belgesinde yer almaktadır. Böylece istihdam alanında teşvik tedbirleri konusunda Türkiye gerekli girişimlerde bulunacaktır.

4. Türkiye’nin Sosyal politika ve istihdam konusunda  yükümlülükleri:

Avrupa Birliğine tam üyeliği hedefleyen ve bu alanda uyum çalışmaları yapan Türkiye, çalışma yaşamına ilişkin olarak da bazı sözleşmelere imza atarak yükümlülük altına girmiştir. Avrupa Sosyal Şartı, Avrupa Sosyal Güvenlik Sözleşmesi ve İnsan Hakları Sözleşmeleri, Türkiye ile Avrupa Birliği arasında çalışma yaşamına ilişkin onaylanmış belgelerdir. Bu çerçevede işçi sağlığı ve iş güvenliğinin sağlanması, her türlü ayrımcılıkla mücadele, sendika faaliyetlerine ilişkin sınırlayıcı hükümlerin kaldırılması, sosyal diyalog koşullarının oluşturulması, çocuk çalıştırılması ile mücadele edilmesi, tüm kurumların kapasitesinin gözden geçirilmesi, sağlık hizmetlerine erişimin ve kalitesinin arttırılması tedbirlerinin alınması, sosyal güvenlik ağının güçlendirilmesi, sosyal korumanın geliştirilmesi ve yaygınlaştırılması, piyasa ekonomisinin işleyişinin geliştirilmesi ve piyasa güçleri ile baş edebilme kapasitesinin arttırılması konularında düzenlemeler yapmak Türkiye’nin yükümlülükleri arasında bulunmaktadır.

5. Somut adımlar

Türkiye, AB’ne uyum çalışmaları çerçevesinde, işgücü piyasasını yeniden yapılandırmaktadır. Son dönemde gerçekleştirilen reformlar:

• 4641 sayılı Ekonomik ve Sosyal Konsey Kanunu (21 Nisan 2001 ve 24380sayılı Resmi Gazete)
• 4688 sayılı kamu görevlileri sendika kanunu (12 Temmuz 2001 ve 24460 sayılı Resmi Gazete)
• 3218 sayılı serbest bölgeler kanununun geçici 1.maddesini yürürlükten kaldıran 4771 sayılı kanun (9Ağustos 2002 ve  24841 sayılı resmi gazete)
• 4747 istihdamı teşvik amacıyla ücret dışı yüklerden bazılarının ödenmesinin ertelenmesi ile sosyal sigortalar kanunu ve 631 sayılı kanun hükmünde kararnamede değişiklik yapılmasına dair kanun (1 Nisan 2002 ve 24713 mükerrer resmi gazete)
• 4759 SSK, tarım işçileri sigortası, T.C. Emekli Sandığı kanunu, Esnaf ve Sanatkarlar ve diğer bağımsız çalışanlar sosyal sigortaları kanunu ile tarımda kendi adına ve hesabına çalışanlar sosyal sigorta kanunu bazı maddelerinde değişiklik yapılması hakkında kanun (1 Haziran 2002 ve  24772 sayılı resmi gazete)
• 4632 bireysel emeklilik, tasarruf ve yatırım sistemi kanunu (7 Nisan 2001 ve 24 366 sayılı Resmi Gazete)
• 4857 sayılı İş Kanunu (10 Haziran 2003 ve 25134 sayılı Resmi Gazete)
• 4904 sayılı Türkiye İş Kurumu kanunu (5 Temmuz 2003 ve 25159 sayılı Resmi Gazete)

Yasal düzenlemelerin hızla gerçekleştirildiği son dönemde en çok merak edilen, uygulamada neler olacağıdır. Yasal düzenlemelerin hayata geçirilmesi ve özellikle de sorunların çözümünde sosyal diyalog sürecinin işletilmesi hem ekonomik hem de sosyal ilerlemeye katkıda bulunacaktır

Aktif işgücü piyasası  programının uygulanmasına başlanması:

AIS ile uyumlu, etkin istihdam politikası tedbirleri ve hizmetleri tasarlanması, geliştirilmesi ve uygulaması konusunda 2003 yılı itibariyle başlatılmış bir “aktif işgücü programı” projesi vardır ^[3]. 2005 yılında tamamlanması öngörülen bu projedeki amaçlar İşkur’un kapasitesini geliştirmek, işsizlikten en çok etkilenen gruplar için istihdam edilebilirliği arttırmak, iş arayan kişileri bilgilendirme ve danışmanlık sağlamak, iş arayanların becerilerini piyasayla uyumlaştırmaktır. Bu projeden beklenen yararlar, 25 000 kişiye aktif istihdam önlemlerinin sunulması ve bunların %50’sinin işgücü piyasasına girip kendi hesabına çalışıyor olmasının sağlanması ve KOBI’lerin teşvik edilmesidir. Projenin uygulama sürecinde İşkur’un tanınırlığının artarak böylece kuruma başvuruların yükselmesi de bir sonuç olarak ortaya çıkacaktır.

6. Türkiye için bir istihdam politikası

AB’nin “daha çok ve daha nitelikli işler” ve ILO’nun “insan onuruna yakışır iş” olarak tanımladığı istihdam stratejisi, ekonomi politikaları ile sosyal politikaları buluşturmak prensibine dayanmaktadır. Ekonomik ve sosyal sonuçları çok ağır olan işsizlik sorunuyla Türkiye öncelikli olarak mücadele etmelidir. Türkiye’de AIS temelinde oluşturulacak ulusal istihdam politikası, hem gerekli kaynakların sağlanması, hem de çok yüksek düzeylere ulaşmış olan işsizlik sorunuyla mücadele için somut bir model sunması bakımından önemlidir. Daha çok aktif politika önlemlerini içeren  AIS Türk işgücü piyasasındaki yapısal nitelikteki uyumsuzlukları gidermede etkili olacaktır. Fakat emek piyasalarına esneklik kazandıran ve uyum kapasitesini hızlandıran aktif politika uygulamaları Türk emek piyasasında yaşanmakta olan dönüşümü sağlayacak biçimde olmalıdır. Meslek standartlarının oluşturulması, insan gücü planlaması yapılması ve emek piyasasını daha nitelikli hale getirmeyi hedef alan yaklaşımlar benimsenmelidir. Aktif politika önlemlerinin yanı sıra Türkiye’de istihdam yaratan yatırımların da makroekonomik politikalarla teşvik edilmesi ve kişi başına düşen gelirin hızla artması için gerekli politikaların izlenmesi kaçınılmaz gözükmektedir.

AB’nin 5 Kasım 2003’de Türkiye için yayınlanacağı ilerleme raporunun ön bilgilerinin alındığı şu günlerde birçok konuda iyimser yaklaşımlar sergilenirken işsizliğin yüksek olduğu ve gelecekte de yüksek kalacağı konusunda görüşler yer almaktadır. İşsizlikle mücadelenin  gelecek yıllarda da önemini koruyacağı açıkça ortadadır.

AİS 1990’lı yıllarda (ve özellikle ikinci yarısında) birçok AB ülkesinde doruğa ulaşmış işsizlik sorunuyla mücadele için geliştirilmiş bir ortak eylem planının temellerini oluşturmaktadır. Bu çerçevede her üye devletin kendi özgün koşullarını dikkate alarak oluşturdukları ulusal istihdam politikaları 2000’li yıllarda  sonuçlarını vermeye başlamıştır. Birçok AB ülkesinde işsizlik oranlarının düşme eğilimine girdiği görülmektedir. !990’larda AB(15) işsizlik ortalaması %10.0 civarında iken 2002 yılı itibariyle ortalama işsizlik oranı %7.5’e düşmüştür. İrlanda, Hollanda ve Norveç de işsizlik oranı %5’in altındadır. Çek Cumhuriyeti ve Macaristan’da da işsizlik düşmektedir. Bu sonuçlar Türkiye’nin AİS’ne uyumlu bir ulusal istihdam politikası geliştirmesini destekler yöndedir.

-----------------------------------
(1)  Eksik istihdam ekonomik nedenlerle 40 saatten az çalışanlar; gelir azlığı nedeniyle iş arayanlar; esas mesleğinde çalışmadıkları için iş arayanlar olarak tanımlanmaktadır
(2)  Türkiye’de kadın istihdamı enformel sektörde ve ücretsiz aile işçisi statüsünde yüksek olmakla birlikte kayıtlı olmadığından istatistiklerde düşük gözükmektedir.
(3)  50 Milyon € mali portresi olan projeye Avrupa Komisyonu 40 Milyon €; Türkiye ise 10 milyon €’luk katkı yapmaktadır. Bu projede 10 milyon € kurumsal yapılanmaya; 32 milyon € aktif istihdam tedbirlerine ve 8 milyon € İşkur ofis modernleştirmesine harcanacaktır.

EKİM 2003