Aralık 2002 Kopenhag Zirvesi

Avrupa Birliği’nin Aralık 2002 tarihli Kopenhag Zirvesi ile hem Birliğin genişleme sürecinde, hem de Türkiye ile ilişkilerinde yeni bir dönemin başladığı görülmektedir. Genişleme süreci bağlamında Avrupa Birliği, bir yandan 10 aday ülke ile yürüttüğü üyelik müzakerelerini sonuçlandırarak bu ülkeleri 1 Mayıs 2004 tarihinden itibaren üyeliğe alma yönündeki iradesini ortaya koymuş, öte yandan da üyelik müzakereleri devam etmekte olan Romanya ve Bulgaristan’a yönelik 2007 yılına ilişkin üyelik randevusu taahhüdünü teyit etmiştir.

Türkiye açısından ise Zirve sonuçları iyimser, kötümser ya da gerçekçi her türlü değerlendirmeyi haklı kılabilecek niteliktedir. Zirve Sonuç Bildirisinde Türkiye ile ilgili paragrafta şu ifadeye yer verilmektedir: "AB, Türkiye’yi reform sürecini enerjik bir şekilde sürdürmeye teşvik eder. 2004 Aralık ayında toplanacak AB liderleri, AB Komisyonunun raporu ve önerilerini temel alarak Türkiye’nin Kopenhag siyasi kriterlerini karşıladığına karar verirse, Türkiye ile müzakerelere gecikmeksizin başlanacaktır." Bu ifadeler Zirve öncesi yaratılan hava neticesinde geniş bir kesim tarafından kesin ve şartsız bir müzakere tarihi öngörmemesi açısından olumsuz bir biçimde değerlendirilmiştir. Buna karşılık, özellikle AB çevrelerinde Türkiye’ye ilk defa müzakerelere başlanabilmesi için sağlam bir perspektif ve tarih verildiği; bu itibarla sonucun büyük bir başarı olarak nitelendirilmesi gerektiği değerlendirmelerine yer verildiği görülmektedir.⁽¹⁾ Esasen, AB’nin mevcut genişleme sürecinin özellikleri ve işleyişi açısından bakıldığında, sonuç ve kullanılan ifadeler şaşırtıcı olmaktan uzaktır. 1997 tarihli Gündem 2000 Belgesi ve 1997 tarihli Lüksembourg Zirvesi ile genel çerçevesi belirlenen mevcut genişleme süreci bağlamında herhangi bir aday devletin Kopenhag Siyasi Kriterlerini yerine getirdiği Komisyonun Düzenli Raporu tarafından saptanmadan önce üyelik müzakerelerine başlaması söz konusu değildir. Komisyon ise bu incelemeyi ilgili aday ülke için öngörülmüş olan Katılım Ortaklığı Belgesinde öngörülen koşul ve önceliklerin süresi içinde ve gerektiği gibi yerine getirilip getirilmediğini değerlendirerek yapacaktır. Bilindiği üzere Katılım Ortaklığı Belgesinde kısa ve orta vadeli öncelikler ortaya konmuş olup kısa vadenin bir yıllık bir süreyi içerdiği, orta vadenin ise kesin bir süre belirtilmemekle birlikte 3-4 yıllık bir zaman dilimini kapsadığı üzerinde uzlaşılan bir husustur. AB'in Türkiye'ye yönelik ilk Katılım Ortaklığı’nın 8 Mart 2001 tarihini taşıdığı hatırlanırsa süre açısından 2004 yılı sonunun sürpriz oluşturmadığı ortadadır. Üstelik, koşul oluşturmadığı belirtilmekle birlikte bu bölümde ele alınan Ege uyuşmazlıklarının çözümü konusunda atılacak adımlar açısından da 2004 yılında nihai değerlendirmenin Zirve tarafından yapılacağı hatırlanırsa daha erken bir tarih beklentisinin gerçekçi olmadığı açıktır. Ancak, tüm bu hususların da ötesinde büyüklüğü ve önemi nedeniyle Avrupa Birliği açısından her anlamda bir meydan okuma oluşturan Türkiye’nin üyeliği konusunun Avrupa Birliği’nde şu anda sürmekte olan reform ve anayasalaşma çalışmaları sona ermeden ve Avrupa kendi geleceğine ve kimliğine yeni bir yön vermeden karara bağlanmasının da mümkün olamayacağı açıktır.⁽²⁾  Üstelik Avrupa Birliği genişlemenin ilk aşamasını başarıyla tamamlamadan da Türkiye hakkında nihai kararını vermek istememektedir. Bu itibarla, Kopenhag Zirvesi Sonuçları malumun ilanıdır, ne bir fazla, ne de bir eksik; Türkiye’nin Kopenhag siyasi kriterlerini mevzuatta ve uygulamada yerine getirdiğinin teknik ve siyasi saptamasının ardından müzakereler başlayacaktır.

Bu bağlamda, Kopenhag Zirvesinde, Türkiye ile ilişkilerin bu dönemde daha da ileri götürülmesi açısından 8 Mart 2001 tarihli Katılım Ortaklığı Belgesinin (KOB) yeniden gözden geçirilmesi hususunda Komisyon bir öneride bulunmaya davet edilmiştir. Nitekim, 9 Ekim tarihli Türkiye İlerleme Raporunda yeni bir Katılım Ortaklığı Belgesi hazırlama niyetini ifade eden Komisyon bu önerinin gereklerini 19 Mayıs 2003 tarihli AB Bakanlar Konseyi kararı ile kabul edilen Gözden Geçirilmiş Katılım Ortaklığı Belgesi ile yerine getirmiştir. Bu çerçevede ilgili belgede Türkiye’nin ilk KOB’da yer almakla birlikte gerekli yasal adımları atamadığı ya da yasal değişikleri gerçekleştirmekle birlikte yeterli etkililikte uygulamayı sağlayamadığı alanların altı çizilmektedir. Türkiye’nin Katılım ortaklığı Belgesine cevabını oluşturan Gözden Geçirilmiş Ulusal Programı ise Bakanlar Kurulu Kararı ile kabul edilmiş ve 24 Temmuz 2003 tarihli Resmi Gazete’de yayınlayarak yürürlüğe girmiştir. Aşağıda bu iki belge AB genişleme stratejisi bakımından önemleri, hukuki nitelikleri ve ana hatları bakımından incelenecektir.

Güçlendirilmiş Katılım Öncesi Stratejinin İki Unsuru:
Katılım Ortaklığı Belgesi ve Ulusal Program

Aralık 1999 tarihi itibariyle aday ülke statüsünü kazanan Türkiye, bu tarihten itibaren AB’nin yeni genişleme stratejisine (güçlendirilmiş katılım öncesi strateji) dahil olmuştur. Bu çerçevede ilk adım, AB Komisyonunun hazırlayacağı bir KOB’un AB Bakanlar Konseyi tarafından kabulüyle bu belgeye paralel olarak Türkiye tarafından hazırlanacak bir Ulusal Programın (UP) benimsenmesi olacaktı. KOB’un hazırlanması AB’nin, Ulusal Programın hazırlanması ise Türkiye’nin "ev ödevi"dir. Bu "ödevler"in hazırlanmasında Kopenhag kriterleri göz önünde bulundurulacaktır. Helsinki Zirvesi Sonuç Bildirisinin Türkiye’nin adaylığı ile ilgili 12. paragrafında, KOB’un siyasi ve ekonomik kriterlerle, üye olmanın gerektirdiği yükümlülükler ışığında AB müktesebatının üstlenilmesine ilişkin koşulları öngörmesi gerektiği belirtiliyordu.

Katılım Ortaklığı Belgesi’nin Niteliği

AB genişleme sürecine dahil tüm aday ülkeler için ayrı ayrı hazırlanan katılım ortaklığı belgesi, bu ülkelerin üyelik sürecinde ilerleme kaydetmeleri için yerine getirmeleri beklenen hususları içermektedir. Bu hususların temelini ise Kopenhag kriterleri ve AB müktesebatı oluşturmaktadır.

AB Konseyinin 1997 Luxembourg Zirvesinde aldığı karar uyarınca, katılım ortaklığı belgesi, aday ülkelere yönelik tüm yardımların tek bir çerçevede yürütülmesini sağlayan genişletilmiş katılım öncesi stratejinin kilit öğelerinden biridir. KOB’un hazırlanmasında AB tek taraflı hareket etmekle birlikte, belgede yer alacak temel ilkeler, öncelikler, ara hedefler ve koşulların belirlenmesinde Türkiye’yle danışmalarda da bulunulmuştur. Bu belgeye son şeklini veren ise, AB Bakanlar Konseyi olmuştur.

KOB’un amacı, AB üyeliği yolunda Türkiye’nin kaydettiği gelişmeler hakkında Komisyon’un İlerleme Raporlarında saptanan ileriye yönelik çalışmaların öncelikli olduğu alanların, bu önceliklerin uygulanmasında Türkiye’ye sağlanacak mali yardımların ve bu yardımlara ilişkin koşulların, tek bir çerçeve altına toplanması olarak belirlenmiştir.

Ulusal Programın Niteliği

KOB’un "Amaçlar" bölümünde yer alan ifadelere göre, "(...) Ulusal Program, Katılım Ortaklığının ayrılmaz bir parçası olmamakla birlikte, belgenin kapsadığı öncelikler Katılım Ortaklığına uymalıdır." Bu itibarla, her ne kadar Ulusal Program’ın KOB’u birebir yansıtmak zorunda olmadığı söylenebilirse de, belgenin temel içeriğinin ve takviminin önemli ölçüde KOB’la örtüşmesi gerektiği, aksi bir yaklaşımın adaylık sürecinin ilerlemesi ile gelişiminin gözetiminde, mali ve teknik yardımların alınmasında sorunlara ve gecikmelere yol açabileceği açıktır.

Türkiye’nin üyelik kriterlerine uyumunu öngören Katılım Ortaklığı Belgesi ve adaylık sürecinde Türkiye’ye mali yardıma dayanak teşkil eden Çerçeve Tüzük ile birlikte, Helsinki Zirvesinde öngörülen Türkiye için Katılım Öncesi Stratejinin bir unsurunu oluşturan "Ulusal Program", hukuki anlamda Türkiye’nin tek taraflı bir irade beyanı niteliğindedir.

Bu çerçevede, Ulusal Program, Türkiye’nin AB üyeliğinin gereklerini yerine getirebilmek üzere üstleneceği mevzuat uyumu ve yapısal değişim yükümlülüklerini ne şekilde ve ne kadar sürede karşılayacağını ortaya koyduğu ve bu şekilde kendisini bağladığı belge konumundadır.

Yeni Katılım Ortaklığı Belgesi ve Yeni Ulusal Program

Gözden geçirilmiş Katılım Ortaklığı Belgesi ilk KOB’da öngörüldüğü gibi Kıbrıs sorununun çözümü için BM Genel Sekreteri’nin girişimlerine kararlı destek sağlanması ve komşu ülkelerle olan sınır anlaşmazlıklarının barışçı yollardan çözümü için çaba gösterilmesi konularına siyasi kriterler ve güçlendirilmiş siyasi diyalog bölümünde yer verilmektedir. Bundan başka, AİHS’nin idam cezası ile ilgili 6 Nolu Protokol’üne taraf olunması, AİHM kararlarına uyulması, işkenceyle etkin mücadele, gözaltı koşullarının iyileştirilmesi, ifade özgürlüğü alanında, özellikle de basın özgürlüğüne ilişkin yasal değişikliklerin uygulamaya geçirilmesi, şiddet içermeyen görüşlerinden dolayı mahkum olanların durumlarının düzeltilmesi, ve yeniden yargılama olanaklarının kullanılması için gerekli yasal düzenlemelerin uygulamaya konması, sendikalara yönelik kısıtlamaların kaldırılması, dini toplulukların düşünce, inanç ve din özgürlüklerini kullanabilmelerini sağlayacak hükümlerin çıkarılıp yürürlüğe konması ve AB ülkelerindeki uygulamalara uygun olarak, bu dini toplulukların, üyelerinin ve mallarının, eğitiminin, ruhban sınıfının atama ve yetiştirilmesinin ve AİHS 1 Nolu Protokolüne uygun olarak mal edinme haklarının yasal ve adli korumasının sağlanması, kökenine bakılmaksızın tüm vatandaşlar için kültürel çeşitliliğin ve kültürel hakların tanınması, varolan düzenlemelerin uygulamaya konması ve bu alanda geriye kalan kısıtlamaların kaldırılmasıyla, Türkçe dışında eğitim, radyo ve televizyon yayınlarına ulaşım haklarının etkin olarak kullanılmasının sağlanması, ordunun sivil denetiminin AB ülkelerindeki uygulamalarla uyumlaştırılması amacıyla Milli Güvenlik Kurulu’nun işleyişinin yeniden düzenlenmesi, yargının bağımsızlığının ve etkinliğinin güçlendirilmesi ve DGM’lerin işleyişinin Avrupa standartlarıyla uyumlaştırılması, güvenlik görevlilerinin işkence ve kötü muamelenin önlenmesi doğrultusunda eğitimlerinin sağlanması ve bölgesel dengesizliklerin giderilmesi gibi konularda alınması gerekli adımlar da KOB’da yer almaktadır.

24 Temmuz 2003 günü yürürlüğe giren Gözden Geçirilmiş Ulusal Program ise Türkiye’ye AB üyeliği yönünde yeni bir yol haritası teşkil eden gözden geçirilmiş KOB’a cevap içeren bir siyasi taahhüt niteliğindedir.

Siyasi Kriterlere ayrılan bölümde öncelikle 2001 tarihli Ulusal Program çerçevesinde gerçekleştirilen ilerlemelere yer verilmekte olup temel yasaların tümüyle değişmesinin uzun süreceğinden hareketle bu sürecin katılım müzakereleri sırasında da devam edeceği vurgulanmaktadır. Bu itibarla, temel yasaların bütünlük içinde yenilenmesi hedefinin muhafaza edilmesine karşılık, katılım müzakerelerine bir an önce başlanabilmesi açısından önceliklerin "uyum yasa paketleri" ile yerine getirilmesi yaklaşımına ağırlık verildiği Ulusal Programda belirtilmektedir. Bu çerçevede "düşünce ve ifade özgürlüğü", "dernek kurma özgürlüğü, barışçı toplantı hakkı ve sivil toplum", "işkence ve kötü muamelenin önlenmesi", "kamu görevlilerinin insan hakları konusunda eğitimleri", "yargının işlevselliği ve verimliliği", "cezaevleri, tutukevleri ve nezarethane koşulları", "tüm bireylerin ayırım yapılmaksızın tüm temel hak ve özgürlüklerden tam olarak yararlandırılması", "yürütmenin işlevselliği" ve "sözleşmeler" başlıkları altında çeşitli yasal düzenlemeleri TBMM’nin 22. Yasama dönemi 1. yılı sonuna kadar tamamlanması ve uygulamada etki göstermesinin ise Haziran 2004’e kadar gerçekleştirilmesi konusunda Hükümetin iradesinin tam olduğu ifade edilmektedir.

Bu hususların genel ifadeleri itibariyle Katılım Ortaklığı’nı karşıladığı söylenebilirse de iki önemli hususa dikkat çekmekte fayda vardır. İlk olarak üzerinde durulması gereken, Katılım Ortaklığı ile Ulusal Program arasında varolan birkaç önemli farklılıktır. Öncelikle, KOB’da siyasi kriterler arasında yer verilen Kıbrıs ve Ege uyuşmazlıklarının siyasi kriter olarak kabul edilmediğini vurgulamak amacıyla bu hususlara sadece Ulusal Programın"Giriş" bölümünde değinilmesi yaklaşımının sürdürüldüğü görülmektedir. Bu açıdan yeni Ulusal Program eskisinden önemli bir farklılık arz etmemektedir. Ayrıca, yeni KOB’da "anadil eğitimi" konusunun "anadilde eğitim" şeklinde ifade edilmiş olduğu görülmektedir. Avrupa Birliğinin 2001 yılında öngördüğü "anadilin öğrenilmesi alanında yasal engellerin kaldırılması" koşulunu açıklığa mı kavuşturduğu, yoksa bir adım ileri mi taşıdığı bu açıdan tartışmaya açıktır. Bu konuda, beklenildiği üzere, Ulusal Programda herhangi bir taahhüt yer almamaktadır. Bundan başka, yeni KOB’da vurgulanan "Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi kararları dolayısıyla yargılamanın yenilenmesi" ve "AİHM içtihatlarının dikkate alınması zorunluluğuna uyulmasının güvence altına alınması" koşulları hakkında da Ulusal Program yeni ve açık bir taahhüt içermemektedir. Milli Güvenlik Kurulu konusunda KOB’da yer verilen "MGK’nın işleyişinin Birliğe üye ülkelerdeki askeri işlerin sivil kontrolüne ilişkin uygulamalarla uyumlu olacak şekilde uyarlanması" koşulu Ulusal Programda "MGK’nın danışma organı niteliği, Anayasa ve ilgili yasa değişiklikleriyle yeniden tanımlanmıştır. MGK’nın ve MGK Genel Sekreterliğinin işlevleri bu niteliklerle uyumlaştırılacaktır." ibaresiyle karşılanmaktadır. Ancak, burada önemli olanın – Kopenhag kriterleri kapsamındaki tüm konular için geçerli olduğu üzere- hukuki metinlerden çok uygulama olduğu hatırlanmalıdır.

Bu itibarla ikinci önemli hususu da belirtelim; KOB’da öngörülen kriterlerin mevzuata geçirilmesi gerekli olmakla birlikte yeterli değildir, bu kriterlerin uygulamaya da etkili biçimde geçirilmesi gerekecektir. Bu şartın yerine gelip gelmediğini denetleme ve saptama yetki ve görevi ise, teknik olarak Komisyona ait olup bu görev İlerleme Raporları ile yerine getirilmektedir. Siyasi karar ise, bu teknik değerlendirmeyi temel alarak yıl sonundaki Zirve’de AB Konseyi tarafından yapılacaktır.

Türkiye yaklaşık bir yıl sürecek önemli bir döneme girmiştir. Aralık 2004 tarihinde üyelik müzakerelerine başlama kararının alınması için öncelikle yerine gelmesi gereken Türkiye’nin Kopenhag siyasi kriterlerini yerine getirdiğinin tespitidir. Bu konudaki ilk işaretler ise Ekim 2003 tarihinde açıklanacak İlerleme Raporu ile alınacaktır. Elbette, Türkiye gibi her açıdan, -hem sunduğu fırsatlar, hem de yol açabileceği problemler açısından- "büyük" bir ülkenin AB’ye alınıp alınmamasında pek çok faktör rol oynayacaktır. Ancak, Türkiye’ye düşen kendi taahhütlerini en iyi biçimde yerine getirmek ve topu AB’nin sahasına göndermek olmalıdır.

-----------------------------------------
(1) Avrupa Birliği Komisyonu Türkiye Temsilcisi Büyükelçi Hansjörg Kretschmer ile röportaj. ATAUM Bülteni, Yıl 3, Sayı 1-2, (Kış-Bahar 2003) s.32.
(2) Avrupa Birliği, Aralık 2001 Laeken Zirvesinde öngörülen ve Mart 2002 tarihinde başlayan Avrupa'nın Geleceği Hakkında Konvansiyon sürecini sona erdirmiş ve Konvansiyonun hazırladığı Avrupa Anayasal Antlaşması Taslağı nihai metin olarak 18 Temmuz 2003 tarihinde dönem başkanlığını yürüten İtalya'ya sunulmuştur. 4 Ekim 2003 yılında başlaması öngörülen Hükümetlerarası Konferans bu metne son şeklini vererek hukuki ve siyasi bağlayıcılık kazandıracaktır.

AĞUSTOS 2003