Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, 59. Cumhuriyet Hükümetinin Hükümet Programı ve Acil Eylem Planı çerçevesinde, sosyal güvenlik sistemimiz ile ilgili olarak Bakanlık bünyesinde yürütülen çalışmalar hakkında kendi Web sayfasında, 15.01.2003 tarihi itibarıyla yayınladığı ve konu ile ilgili olanlardan da görüş ve önerilerin beklendiği “Sosyal Güvenliğin Tek Çatı Altında Toplanması ve Genel Sağlık Sigortasının Oluşturulması” başlıklı ön çalışma veya taslak,  bu konu ile ilgili olarak aslında çok yeni olmayan tartışmaları yeniden başlatacak gibi görünmektedir. Çok kısa olarak bu çalışmayı değerlendirmek gerekirse;

Hükümetin sosyal güvenlik alanında Türk sosyal güvenlik sisteminin kurumsal yapısını yeniden ve kapsamlı şekilde değiştirmeyi öngördüğü ve bu çerçevede,

· Bütün sosyal güvenlik sistemini ÇSGB bünyesinde toplamayı, bütünleştirilmiş bir sosyal güvenlik sistemi oluşturma amacı doğrultusunda  sağlık sigortası sistemi, emeklilik sigortaları sistemi, işsizlik sigortası sistemi ve sosyal hizmetler ve yardım sisteminden oluşan 4 ayaklı bir yeni sistem oluşturmayı, planladığı dikkat çekmektedir. Yine bu çalışmada, sosyal güvenlik alanında ortak bir kurumsal yapı oluşturma ve işleyiş ile ilgili bu düzenlemenin hizmeti esas alan bir model olduğu, sistemin hayata geçirilmesi halinde sağlık sigortasız kimse kalmayacağı, sağlıkta hizmet sunumu ile finansmanın ayrılacağı, emeklilik sigortalarında külfet-nimet dengesinin sağlanarak norm birliği sağlanacağı, birleştirilmiş merkez ve taşra teşkilatlarının vatandaşa etkin bir hizmet sunacağı, sistemde mükerrerlikleri önleyeceği ve nihayet sosyal hizmetlerde etkinlik sağlayacağı belirtilmektedir.

· Bu konudaki çalışmalarla ilgili olarak, Başta ÇSGB olmak üzere 4 bakanlık, 2 müsteşarlık, 3 sosyal sigorta kurumu, sosyal güvenlikle ilgili diğer kurumlar, üniversiteler ve ilgili sosyal taraflardan oluşan 19 ayrı kesimin katılımı ile 8 ayrı komisyon kurulduğu belirtilmekte,  bu çalışmaların 1.1.2004 tarihinde uygulamaya geçirilecek şekilde ilk 4 ay içinde fizibilite çalışmalarının tamamlanacağı (15 mayıs 2003), ikinci 4 aylık dönemde mevzuat çalışmalarının gerçekleştirileceği  ve son 4 aylık dilimde de yasal düzenlemelerin gerçekleştirileceği belirtilmektedir.

Bakanlığın bu alandaki çalışmalarının gerçekleştirilmesi ve hayata geçirilmesi ile ilgili değerlendirmelerden önce sosyal güvenlik sistemimizin bugün hangi noktada olduğunun bilinmesi konu ile ilgili değerlendirmelerin sağlıklı şekilde yapılmasına olumlu katkıda bulunacaktır.

· Türk sosyal güvenlik sisteminin ve özellikle sosyal sigorta kurumlarının ciddi problemleri olduğu 1990’lı yıllar boyunca, bütün sosyal tarafların katılımı ile kamuoyunda yoğun olarak tartışılmış ve bu tartışmalar sonucunda  8.9.1999 tarih ve  4447 sayılı Kanun ile başlayan kapsamlı kurumsal ve yasal düzenlemeler yapılmaya başlanmıştır.

· 4447 sayılı Kanun, işsizlik sigortasının ilk defa kurulmasının  ötesinde, sosyal sigorta kurumları arasında norm ve standart birliği sağlamaya yönelik çok önemli düzenlemeler getirmiştir. Emeklilik yaşı her üç kurumda aynı yaşa getirilmiş, prime esas kazançların belirlenmesi, aylıkların hesaplanması  ve artırılması konusunda özellikle SSK ve Bağ-Kur bakımından sigortacılık ilkelerine uygun düzenlemeler yapılmış, başta sigortalıları önceden bildirme olmak üzere kayıt dışı çalışmayı önleyici bir dizi tedbir alınmıştır. Bu tedbirlerin genel özelliği, finansman krizini çözmek üzere gelirleri artırma ve giderleri kısma amacına yönelik olmasıdır. Ancak, T.C. Emekli Sandığı, emeklilik yaşı ile ilgili düzenlemeler dışında bütün değişikliklerin dışında tutulmuş, “istisnai” bir kurum olarak kalmaya devam etmiştir.

· Bu alanda yapılan ikinci önemli değişiklik sistemin kurumsal yapısı ile ilgili olmuştur. Nitekim, bu çerçevede ekim 2000 tarihinde birbirini takip eden 4 KHK ile sosyal sigorta kurumları, SSK ve Bağ-Kur’un idari yapıları yeniden şekillendirilmiş, İş ve İşçi Bulma Kurumu Türkiye İş Kurumu haline dönüştürülmüş ve bu kurumlar arasında koordinasyonu sağlamak üzere bir üst kurum olarak Sosyal Güvenlik Kurumu oluşturulmuştur. Kurumsal yapı ile ilgili düzenlemelerde dikkati çeken en önemli husus, T.C. Emekli Sandığının bu yeni yapılanma içinde yer almaması, Türkiye İş Kurumu bir sosyal sigorta kurumu! olarak kabul edilirken, Sandık yine Maliye Bakanlığı bünyesinde kalmıştır.

· Sosyal güvenlik sistemi ile ilgili bir önemli değişiklikte 2001 yılından itibaren yasal ve kurumsal yapısı oluşturulan Bireysel Emeklilik Sistemi olmuştur. 1999 yılı itibarıyla yapılması düşünülen değişikliklerden yalnızca sosyal yardım ve hizmetlerle ilgili alan eksik kalmıştır.

Bir çok kişi tarafından “sosyal güvenlik reformu” olarak adlandırılan bu değişikliklerden sonra aşağıdaki gelişmeler olmuştur:

· 4447 sayılı Kanunla getirilen tedbirler ve özellikle prime esas kazançların sabırsızlıkla kasa bir sürede ve önemli ölçüde yükseltilmesi sonucu  2000 yılının ilk yarısında Sosyal sigorta kurumlarının mali yapılarında bir iyileşme sağlanmış, hatta temmuz 2000 tarihinden itibaren SSK hazine yardımına ihtiyaç duymayacak bir noktaya gelmiştir. Ancak, kasım 2000 ve şubat 2001 krizi ile bütün ekonomik göstergeler tersyüz olmuş, sosyal sigorta kurumlarının mali yapıları yeniden bozulmuş ve 4447 öncesinden daha kötü bir hale gelmiştir. Özellikle 2001 yılında sigortalı sayısındaki azalma bütün dengeleri bozmuştur. Finansmanla ilgili olarak sosyal sigorta kurumlarının gelirlerinde, harcamalarında, prim tahsilat oranlarında herhangi bir iyileşme sağlanamamıştır. Nitekim, 2003 yılı bütçesinden sosyal güvenlik kurumlarına aktarılacak 14.6 katrilyon TL bu durumun en belirgin göstergesidir ve sosyal güvenlik açıkları hala bütçe açıklarının % 30’undan, bütçenin de % 10 undan daha fazladır. Bu miktarın, daha önceleri olduğu gibi yıl sonuna kadar artacağı da kesindir.

· Bu arada mutlaka gözden kaçırılmaması gereken bir husus, sosyal sigorta kurumları arasında mali yapısı en problemli olan Kurumun, bu tartışmaların odağından uzak tutulan Emekli Sandığı olduğu gerçeğidir.  Yalnızca 1.3 milyon kişiye sosyal güvenlik garantisi sağlamasına rağmen, Emekli Sandığına aktarılan kaynak (faturalı ödemeler dahil) SSK ve Bağ-Kur’dan daha fazladır. Mali yapı bakımından, özellikle sağlık sigortası ile ilgili giderler bakımından Bağ-Kur ikinci kötüyü oluşturmakta, bu kurumları SSK takip etmektedir. Aslında, kapsamına aldığı nüfus dikkate alınırsa, bütçeden yapılan transferin en haklı gerekçesi SSK için söz konusudur. Yaşanan mali kriz, daha önceki yıllarda olduğu gibi gerçekte sistemin problemlerine kalıcı çözümler getirmeyen, yeni sigortalı istihdam edenler için karmaşık, anlaşılması güç ve yoğun bir bürokratik işlem gerektiren teşvik edici önlemler alınması ve prim affı gibi uygulamalarını gündeme getirmiştir.

· Emeklilik yaşı ile ilgili düzenlemeler Anayasa Mahkemesince iptal edilmiş, iptale uygun düzenlemeler ancak mayıs 2002 sağlanarak bu konu ile ilgili sorun çözülebilmiştir.

· Sosyal güvenlik sistemimizle ilgili en tiraji-komik gelişme kurumsal yapı ile ilgili düzenlemelerde söz konusu olmuş, 616, 617, 618 ve 619 sayılı KHK’lerin çıkarılmasına gerekçe oluşturan 4588 sayılı Yetki Kanununun iptali ile söz konusu KHK’ler de Anayasa Mahkemesi tarafından 6, 9 ve 12 aylık süreler içinde gerekli düzenlemeler yapılması şartıyla iptal edilmiştir. Aradan geçen 2 yıllık süreye rağmen bu alanda herhangi bir gelişme olmamış, yaklaşık 50 milyonluk bir nüfus kesimine hizmet veren SSK, Bağ-Kur ve Türkiye İş Kurumunun kurumsal yapısının varlığı-yokluğu meselesi çözülememiştir. Belki biraz ayrıntı gibi, fakat bu KHK’lerle birlikte getirilen 506 ve 1479 sayılı sigorta kanunlarında askerlik borçlanması gibi sigorta hukuku ile ilgili düzenlemelerin de akıbeti tartışma konusu olmuştur. Söz konusu KHK’lerle ilgili yasal düzenlemeler, Meclis gündeminin yoğunluğu dolayısıyla bir türlü gündeme alınamamıştır.

· 4447 sayılı Kanunla getirilen işsizlik sigortası Mart 2002 tarihinden itibaren işsizlik sigortası ödeneği vermeye başlamış, nisan 2003 itibarıyla bu hizmetten faydalanan kişi sayısı 60 bine ulaşmıştır. Bu sayı yetersiz olmakla birlikte, yapılacak düzenlemelerle kapsamın genişlemesi söz konusu olabilecektir. En parlak gelişme İşsizlik Sigortası Fonunda biriken parada ve değerlendirilmesinde olmuş, sosyal güvenlik fonlarının yönetimi ile geçmiş dönemlere ait  olumsuz tecrübenin yıkılmasında, en azından şu ana kadar, ciddi bir katkıda bulunmuştur.

· Haziran 2003 tarihinden itibaren fiilen başlayacak olan bireysel emeklilik sisteminin geleceği ise önümüzdeki birkaç yıl içinde daha açık olarak görülecektir.

Bütün bu gelişmeleri özetlemek gerekirse, geçen 4 yıla yakın süreye rağmen, getirilen düzenlemelerin temel konusunu oluşturan finansman krizi bakımdan “sosyal güvenlik cephesinde değişen fazla bir şey yok” demek çok yanlış olmayacaktır.
Gelinen bu noktada,  sosyal güvenlik sisteminin “tek çatı altında toplanması” ile ilgili tartışmaları başlatmak ve siyasi iktidarın ve kamuoyunun bütün enerjisini bu alanda harcamak, zamanlama bakımından stratejik bir hata olacaktır. Çünkü:

· “Tek çatı altında toplanma” kamuoyu ve özellikle sigortalılar için herkesin en iyi durumda olan esas alınarak kendi durumunun iyileştirileceği beklentisine girmesini ifade etmektedir. Bu bakımdan Bağ-Kurlu ve SSK’lı için tek çatı, Emekli Sandığının sahip olduğu haklara sahip olmaktır ve aylıkların bu anlamda yükseltilmesidir. Şu anda, bu kurumlar farklı olduğu için sigortalıların bu konudaki taleplerini bir dereceye kadar frenlemek mümkün olmuştur. Ancak, öngörülen şekilde bütün sigortalıların aynı kurumda toplanması bu talepleri güçlendirecek, aynı çatı altında toplanmış sigortalılar arasındaki farklı uygulamaları savunmak mümkün olmayacaktır. Bu talepleri karşılayacak mali imkanlar bugün için yoktur, zaten Hükümet de böyle bir hesaplama yapma içine girmemiştir.

· Sosyal güvenlik sistemlerinin geriye ve ileriye yönelik çok uzun dönemli etkileri vardır. Nitekim, 4447 sayılı Kanunla getirilen yaşlılık sigortasının bütün hükümleriyle yürürlüğe girmesi ancak 20 yıl sonra mümkün olabilecektir. Kurumların birleştirilmesi halinde özellikle aylıkların hesaplanması ile ilgili esasların eski ve yeni sistem bakımından çok uzun süre yürürlükte kalması söz konusu olacaktır. Türk sistemi, bu çoklu sistemin kayıtlarını düzenli ve sağlıklı şekilde tutacak alt yapıya sahip değildir.

· Sosyal güvenlik kurumlarının tek çatı altında toplanması ile ilgili kayıt sistemi ve veri tabanına sahip değildir. Emekli Sandığı dışındaki kurumlarda, zaman zaman önemli hak kayıplarına, kaçaklara veya suistimallere yol açan kayıt  ve veri eksiklikleri vardır. En basitinden, sosyal sigorta kurumları, bizzat sağlık karnesi vererek sağlık yardımı sağladığı geçindirmekle yükümlü olunan aile fertleri sayısı ile ilgili kesin bir sayıya sahip değildir. Ancak, tahmin yöntemi ile bu rakamlara ulaşılmaktadır. Sosyal güvenlik hakkının özü ile ilgili olmayan yalnızca uygulama ve şekil esasları ile ilgili olan sağlık karnesi verilmesi ve aylıkların ödenmesi ile ilgili sıkıntılar, ölüm aylığına hak kazanan hak sahiplerinin belirlenmesindeki güçlükler, prim gün sayılarının sağlıklı olarak kişisel kayıtlara geçmesi, hizmetlerin birleştirilmesi gibi rutin işlerde bile güvenilir bir veri tabanı oluşturulamadığını açık ortaya koymaktadır. Zaman zaman ileri sürülen 400 bin kişinin haksız yere kurumlardan aylık aldığı iddiası ciddi bir iddiadır ve bürokratik alt yapı ile ilgilidir. Zorunlu tasarruf gibi, çok daha basit kayıt esasına dayanan bir uygulamanın tasfiyesi esnasında yaşanan sıkıntılar göz önüne alınırsa, kişilerle ilgili olarak ortalama 40-70 yıl arasında kayıt tutulması gereken sosyal güvenlikle ilgili düzenlemelerde ortaya çıkacak aksaklıklar korkutucudur.

· Sosyal güvenlik sistemlerinin kurumsal yapısını belirleyen önemli süreçlerden birisi de tarihi gelişim süreci içindeki yapılanmasıdır. Türk sosyal güvenlik sistemi tarihi gelişim süreci içinde, sosyal sigortaları esas alan ve çalışanların statü farklılıklarına dayanan bir kurumsal yapıya sahip olarak oluşturulmuştur. Bu yapıyı değiştirmek kolay değildir ve şart da değildir.  Nitekim, birçok batılı ülkede yaşlılık sigortası farklı sosyal sigorta kurumları tarafından sağlanmaktadır. Değişim, iki yönlüdür, her zaman olumlu sonuçlar vermeyebilir. Türkiye Kurumsal yapılanma bakımından “sil baştan” yapmanın ek maliyetine katlanmak zorunda kalmamalıdır. Kaldı ki, sosyal sigorta kurumlarının birleştirilmesi tabandan gelen bir talep değildir.

· Sosyal güvenlik alanında bir birleştirme söz konusu olacaksa, en kolay savunulabilecek alan genel sağlık sigortası oluşturulması ile ilgili olacaktır. Ancak, sağlık hizmetleri arzındaki yetersizlik ve hizmet arzındaki mevcut çok başlı ve kökleşmiş yapı bu sigorta kolunun hayata geçirilmesine yönelik olarak öncelikle bu sektör mensuplarınca ciddi bir direnci de beraberinde getirecektir. Öte yandan,  SSK ve Devlet hastanelerinde hizmet sunumu ile ilgili problemler bir yana, sağlık karnesi verilmesindeki ve yeşil kart uygulamasındaki problemler dikkate alınırsa genel sağlık sigortasının hayata geçirilmesi, bu sistemi 1940’lı yılların ikinci yarısından itibaren uygulayan İngiltere’de yaşanan ağır bürokratik yapı ve hantal işleyişi de beraberinde getirecektir. Sistemin hayata geçirilmesi ile ilgili ilave maliyet ÇSGB’nın söz konusu raporunda belirtilen 7.9 milyar dolarlık maliyetin kesinlikle çok üzerinde olacaktır.

· Öte yandan, Türkiye sosyal güvenlik kurumlarının tek çatı altında toplanmasını sağlayacak sağlıklı verilere sahip değildir. Bugün, 5 yılda yapılan sayımlara rağmen nüfusla ilgili verilerimiz kesin değildir. Ekonominin ve çalışanların yarısına yakını kayıt dışında çalışmaktadır. Vatandaşlık numarası henüz kamu kurumları ile ilişkide bulunanlardan istenen ilave bir bilgi olmaktan öteye herhangi bir fonksiyon taşımamaktadır.

Bu noktada, sosyal güvenlik sistemimizin tek çatı altında toplanması ilgili çalışmalardan önce yapılması gerekenleri de esas olarak şu başlıklar altında toplamak mümkündür:

· 4447 sayılı Kanunla sosyal sigorta kurumları arasında norm ve standart birliği sağlama konusunda önemli düzenlemeler yapılmıştır. Bunların tam anlamıyla hayata geçirilmesi için geçmesi gereken zamanı beklemek ve yine sırada da diğer alanlarda norm ve standart birliğini sağlayıcı ilave düzenlemeleri yapmak gerekmektedir. Bu noktada, ilk müdahale edilmesi gereken alan Emekli Sandığı ile ilgili olacaktır. Gerek primlerin hesaplanması, gerekse aylıkların hesaplanması konusunda Sandık bir sosyal sigorta kurumu olma vasfına kavuşturulmalıdır. Sosyal güvenlik kurumlarının tek çatı altında toplanmasının önündeki en ciddi engel Emekli Sandığı’nın yapısı ve işleyişinden kaynaklanmıştır.

· 618 sayılı KHK ile oluşturulan Sosyal Güvenlik Kurumu, eğer yasal düzenlemeler tamamlanırsa, biraz zaman almakla birlikte, sosyal güvenlik kurumları arasında norm ve standart birliğinin sağlanması ile ilgili önemli fonksiyonlar görebilecektir. Aynı şekilde, eğer sistemin yeniden yapılandırılması gerekirse istatistiki veri temini dahil alt yapı ile ilgili çalışmalar yine bu kurum tarafından gerçekleştirilebilecektir. Öncelikle bu kurumu hayata geçirmek ve yeniden yapılanma ile ilgili çalışmaları bu Kurum gözetiminde yapmak gerekir.

· 4447 sayılı Kanunla, kayıt dışı çalışmayı önleyecek önceden bildirim gibi önemli tedbirler getirilmiştir. Ancak, kriz ve denetim yetersizliği arzu edilen sonucun alınmasını önlemiştir. Öncelikle bu düzenlemelerin hayata geçirilmesi ve kayıtdışı çalışmanın azaltılmasına yönelik çalışmalara ağırlık verilmelidir.

· Sosyal sigorta kurumlarının temel problemi kayıt dışı çalışmadır ve bunun sebeplerinden birisi de prim yükünün yüksekliğidir. Bu çerçevede, geçici sürelerle anlaşılması güç ve ağır bürokratik işlemler gerektiren yeni işe alınanların primlerinin belirli bir yüzdesinin devlet tarafından ödenmesi gibi teşvik edici olduğu ileri sürülen tedbirler yerine, işsizlik sigortasına olduğu gibi, devlet üçüncü taraf olarak ve doğrudan prim ödeyerek sosyal güvenliğin finansmanına katılmalıdır. Bu katılma, sigortalı ve işverenin prim ödemiş olma şartına bağlı olması, çalıştırılan işçi sayısının artışına bağlı olarak artan oranlı olması gibi zorlayıcı ve teşvik edici unsurlarla hayata geçirilirse kayıt dışının azalması konusunda ciddi katkılarda bulunacaktır. Devletin prim ödeyerek sisteme katılması ile işveren ve sigortalı için oluşacak katlanılabilir bir prim yükü, kayıtlı çalışmayı teşvik edecektir.

· Sosyal güvenlik kurumlarının yeniden yapılanması bir yana ilk ve acil olarak yapılması gereken hususlardan birini de yeni İş Kanunu ile getirilen değişikliklerin sosyal sigorta sistemine etkilerini düzenlemeye yönelik mevzuat çalışması olmalıdır. Kısmi ve kısa süreli çalışma, çağrı üzerine çalışma, analık izinlerinin uzatılması, ödünç iş ilişkisi ve özel istihdam bürolarının oluşturulması gibi sigorta uygulamalarını etkileyecek değişiklerin sosyal güvenlik mevzuatının uygulanmasına yönelik etkilerini düzenleyen yasal değişiklikler bir an önce yapılmalıdır.

· Vergi borçlarının “vergi barışı” projesi ile yeniden düzenlenmesi, sosyal güvenlik primleri konusunda da benzer bir düzenleme yapılması beklentisini doğurmuştur. Prim borçları ile ilgili düzenleme, bugün için en öncelikli konulardan biri olarak kamuoyunun gündeminde durmaktadır. İşveren ödemese bile sosyal sigorta kurumlarının sosyal güvenlik yükümlülüklerini eksiksiz olarak yerine getirmeleri, primleri vergilere yaklaştırmıştır. Uzun dönemde bu konunun da bir şekilde yeniden ele alınması gerekmektedir.

Ne kastedildiği herkes için farklı olmakla birlikte,, tek çatı yaklaşımı, olumlu ve olumsuz yönleri ile sosyal güvenlik sisteminin kurumsal yapısı ile ilgili farklı bir yaklaşımı oluşturur. Bu yaklaşım Türkiye için de tartışılabilir. Ancak bu tartışma bugünün en öncelikli ve acil konusu değildir ve esas olarak da sosyal sigorta kurumlarının  mali yapıları güçlendirildikten ve sağlıklı ve güvenilir bir veri ve  kayıt sistemine sahip olduktan sonra, ekonominin gelişmenin yüksek olduğu dönemlerde gündeme getirilmelidir.

MAYIS 2003